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???????旗下品牌刊物《文化縱橫》為國(guó)內(nèi)最具影響力的思想評(píng)論雜志。
???????修遠(yuǎn)基金會(huì)的研究項(xiàng)目，涉及思想、政治、社會(huì)、媒介、可持續(xù)發(fā)展等多個(gè)研究領(lǐng)域，匯集了來自中國(guó)社會(huì)政治學(xué)所、社會(huì)學(xué)所、新聞傳播所，北京大學(xué)法治研究中心、馬克思主義學(xué)院、清華大學(xué)人文學(xué)院，復(fù)旦大學(xué)思想史研究中心、華中科技大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心的多個(gè)研究團(tuán)隊(duì)和近50位研究人員。修遠(yuǎn)基金會(huì)每年推出一期年度研究報(bào)告，探討文化重建、社會(huì)治理、國(guó)際戰(zhàn)略等方面的重大問題，在政商學(xué)界頗具影響。?
???????修遠(yuǎn)認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)文化之建設(shè)，任重而道遠(yuǎn)，需要有識(shí)之士自覺擔(dān)當(dāng)與共同努力。
???????修遠(yuǎn)愿意在此過程中貢獻(xiàn)自己的綿薄之力，竭力推動(dòng)社會(huì)和諧與文化復(fù)興之目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
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? 強(qiáng)世功 / 北京大學(xué)法學(xué)院
修遠(yuǎn)基金會(huì)研究報(bào)告
［編者按］四中全會(huì)明確了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“依法治國(guó)”的關(guān)系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的首要問題。但從理論上看，由于受西方法治模式的深刻影響，決定依然沒有解決“黨大還是法大”這一難題。它包括：如何看待全國(guó)人大與黨中央的關(guān)系？如何看待憲法與黨章的關(guān)系？如何看待法律制度與黨的路線、方針、政策之間的關(guān)系？等等。
中國(guó)特色社會(huì)主義法治的建立，要求我們不僅從中國(guó)幾十年革命建設(shè)改革的實(shí)踐出發(fā)構(gòu)建符合中國(guó)實(shí)際的法治道路，而且也要求我們從現(xiàn)代法治理論的高度說清楚中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的根本來源，從而不僅在實(shí)踐中，而且在法理學(xué)上奠定中國(guó)特色社會(huì)主義法治的基礎(chǔ)。
2014年下半年，修遠(yuǎn)基金會(huì)邀請(qǐng)北京大學(xué)法學(xué)院教授強(qiáng)世功共同展開課題研究，試圖從現(xiàn)代法理學(xué)、中國(guó)特色黨國(guó)憲政體制、黨章與憲法的辯證關(guān)系等三個(gè)方面，從理論上回答上述重大問題。本研究的目標(biāo)，是從理論上為中國(guó)特色的社會(huì)主義法治道路提供新的思路。
一、問題的提出
十八大以來，習(xí)近平總書記明確提出“依憲治國(guó)”的主張。十八屆三中全會(huì)提出推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，將“法治中國(guó)”納入到國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體戰(zhàn)略目標(biāo)之中。在此基礎(chǔ)上，作為三中全會(huì)的“姊妹篇”，四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（下稱《決定》）對(duì)法治建設(shè)進(jìn)行了全面部署。
《決定》的核心議題是理順“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“依法治國(guó)”的關(guān)系。《決定》雖然以過去三十多年法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，試圖克服法治實(shí)踐中的基本困難，但是《決定》在理論上依舊沒有徹底解決“黨大還是法大”這一中國(guó)法治的基本難題，對(duì)于中國(guó)特色社會(huì)主義法治也缺乏充分、完整、系統(tǒng)的理論表述。因此，要真正落實(shí)《決定》內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)，就需要澄清思想上的模糊認(rèn)識(shí)，驅(qū)散話語迷霧，構(gòu)建符合中國(guó)實(shí)際、解決中國(guó)問題的法治理論。
本文以《決定》的內(nèi)容為出發(fā)點(diǎn)，在法律多元主義理論基礎(chǔ)上，提出了多元主義法治觀，并以此來建構(gòu)“多元一體的法治共和國(guó)”，即建構(gòu)符合中國(guó)實(shí)際的“政黨法治國(guó)”，區(qū)別于西方大陸法傳統(tǒng)中的“立法法治國(guó)”、普通法傳統(tǒng)中的“司法法治國(guó)”或當(dāng)代法治發(fā)展出現(xiàn)的“行政法治國(guó)”等不同法治模式。而在“政黨法治國(guó)”的建構(gòu)中，核心在于處理好黨章和憲法、黨規(guī)和國(guó)法、政策與法律的關(guān)系，并在黨國(guó)憲政體制的制度框架中對(duì)這一“黨法關(guān)系”問題加以回答。
二、多元一體的法治共和國(guó)
（一）“國(guó)家法中心主義”對(duì)中國(guó)法治實(shí)踐的影響
晚清以來，中國(guó)法治進(jìn)程一直受到西方法治模式的極大影響。更寬泛地說，世界各國(guó)的法律現(xiàn)代化進(jìn)程幾乎無一不以西方法治模式作為最權(quán)威的參照系。該模式以形式法治為特征，以“國(guó)家法中心主義”為基本立場(chǎng)，將法限定為國(guó)家法，強(qiáng)調(diào)國(guó)家專門立法機(jī)關(guān)制定法律，并有專業(yè)化的司法機(jī)構(gòu)實(shí)施法律，法律具有至高無上的權(quán)威性，法律的治理滲透到社會(huì)生活的方方面面。
古典時(shí)代的文明社會(huì)并不以國(guó)家法為唯一權(quán)威性規(guī)范。比如，古羅馬帝國(guó)即使在對(duì)羅馬法進(jìn)行了法典化編纂之后，依然保持著皇帝敕令、元老院法律、裁判官法以及習(xí)慣法的法律多元主義傳統(tǒng)；基督教興起之后，永恒法、自然法、制定法和神法共同協(xié)調(diào)著世俗法律秩序與宗教法律秩序之間的關(guān)系。然而，隨著地理大發(fā)現(xiàn)帶來的貿(mào)易繁榮，資本主義的主權(quán)國(guó)家開始在歐洲興起，世俗國(guó)家的力量不斷壯大，教會(huì)和封建勢(shì)力的權(quán)威逐步瓦解，在法律領(lǐng)域直接反映為多元主義法律規(guī)范向單一國(guó)家法規(guī)范收縮。再加上理性主義通過啟蒙運(yùn)動(dòng)取得了意識(shí)形態(tài)的勝利，由此導(dǎo)致科學(xué)觀念的盛行，而在多元主義法律領(lǐng)域中唯有國(guó)家法才可以根據(jù)科學(xué)理念進(jìn)行立法活動(dòng)。最終，國(guó)家法逐漸將宗教、道德、政治等多元主義法律規(guī)范排除在外，從而保持程序上的人人平等，并用法律來約束政府權(quán)力。因此，程序正義、權(quán)利保護(hù)、權(quán)力制衡、有限政府等觀念都成為現(xiàn)代西方法治觀的核心內(nèi)容，“國(guó)家法中心主義”也成為其基本立場(chǎng)。
清末開始的大規(guī)模法律移植，徹底摧毀了中國(guó)“禮法合一”的法律多元主義傳統(tǒng)。然而，現(xiàn)代法治的引入非但沒有在中國(guó)真正建立起法律的權(quán)威和穩(wěn)定的社會(huì)秩序，反而使中國(guó)陷入了極其嚴(yán)重的動(dòng)蕩局面。隨著十一屆三中全會(huì)重新開啟學(xué)習(xí)、借鑒和移植現(xiàn)代西方形式法治，“國(guó)家法中心主義”再度抬頭。
“國(guó)家法中心主義”的形式法治觀對(duì)中國(guó)法治建設(shè)主要造成了兩方面的消極影響。第一，在規(guī)范層次上，片面強(qiáng)調(diào)國(guó)家立法的權(quán)威地位，忽略黨規(guī)黨法、道德和社會(huì)習(xí)慣等其他規(guī)范，導(dǎo)致法治發(fā)展與社會(huì)失范并行的悖謬現(xiàn)象；第二，在規(guī)范實(shí)施層面上，片面強(qiáng)調(diào)以法院為糾紛解決的中心，導(dǎo)致各種社會(huì)糾紛涌入法院，法院不堪負(fù)重，涉訴信訪不斷攀升，損害了法院的權(quán)威形象。更為嚴(yán)重的是，這兩種片面傾向使得法治建設(shè)從解決社會(huì)糾紛的治理問題轉(zhuǎn)化為政治體制問題。總而言之，法治發(fā)展與國(guó)家憲政體制之間、依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)之間出現(xiàn)了前所未有的緊張關(guān)系。
（二）“法律多元主義”對(duì)“國(guó)家法中心主義”的批判
如上所述，黨法關(guān)系之所以成為一個(gè)難解的問題，根本在于我們未能在理論和實(shí)踐上排除“國(guó)家法中心主義”的消極影響，依然以西方國(guó)家法中心主義的形式法治觀作為我們進(jìn)行法治建設(shè)的藍(lán)本?！稕Q定》提出：“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法制體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”如果說“中國(guó)特色”明確了我們的法治秩序必須有別于西方法治模式，那么就需要首先在理論上明確“法治”所說的“法”究竟是什么。
法的概念有廣義、狹義之分。“國(guó)家法中心主義”所謂的“法”僅僅是狹義上的法，即國(guó)家法。國(guó)家法只是“法”的類型之一。事實(shí)上，所有指導(dǎo)人類共同生活、為人的行為提供遵從的依據(jù)、從而提供穩(wěn)定行為預(yù)期的形形色色的規(guī)則，都可以稱之為法。在西方歷史上，有自然法、宗教法、成文法、普通法、判例法、衡平法和習(xí)慣法等；在中國(guó)歷史上，有宗族法、律法、禮法、祖宗之法和習(xí)慣法等。因此，廣義的法指的就是具有規(guī)范性的規(guī)則，并且將“法治”界定為“規(guī)則之治”，從而容納和解釋不同人類社會(huì)中的秩序建構(gòu)和良好治理。
由此，人類歷史上的法治觀其實(shí)也可以相應(yīng)地劃分為兩種：其一就是對(duì)法作狹義理解的“國(guó)家法中心主義”的法治觀。其二就是對(duì)法作廣義理解的“法律多元主義”的法治觀，包括古典的法治觀和后現(xiàn)代的法治觀。富勒認(rèn)為“法治就是使人們服從于規(guī)則治理的事業(yè)”，他用廣義的規(guī)則概念取代了狹義的法律概念，實(shí)際上確立了多元主義法治觀的定義。這種法治觀從法的廣義概念出發(fā)，不僅強(qiáng)調(diào)國(guó)家法的重要性，也強(qiáng)調(diào)其他機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范以及社會(huì)道德習(xí)慣的重要性，認(rèn)為不同層次上的法律，正是針對(duì)不同的問題，從不同的角度來共同推進(jìn)良好的社會(huì)治理。
歷史地看，“國(guó)家法中心主義”的法治觀只是歐洲資本主義發(fā)展的特定產(chǎn)物。馬克思主義對(duì)之進(jìn)行了最為徹底的批判，一方面揭示出資本主義法權(quán)以表面上的形式平等掩蓋了法律背后階級(jí)利益的實(shí)質(zhì)不平等；另一方面，通過革命法制實(shí)踐對(duì)西方法治模式構(gòu)成了根本挑戰(zhàn)。
正是由于社會(huì)主義在理論和實(shí)踐上的雙重批判，加之社會(huì)生活的復(fù)雜化，特別是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨，迫使西方資本主義國(guó)家開始關(guān)注社會(huì)公共福利，承擔(dān)公共治理的職能。行政權(quán)力急劇膨脹，行政機(jī)構(gòu)通過大量的行政法規(guī)、公共政策來規(guī)范社會(huì)生活，從而使西方法治從片面依賴國(guó)家立法，轉(zhuǎn)向了更多依賴政府的公共政策，從而使得當(dāng)代世界普遍趨向于“法律多元主義的實(shí)質(zhì)法治”。由此，西方大陸法傳統(tǒng)中的“立法法治國(guó)”模式和普通法傳統(tǒng)中的“司法法治國(guó)”開始日益趨向“行政法治國(guó)”。其核心內(nèi)涵在于：第一，社會(huì)秩序的建構(gòu)所依賴的規(guī)范不僅是國(guó)家立法機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)的法律，而且包括形形色色的行政規(guī)章、決定命令、公共政策、司法判例、社會(huì)習(xí)俗和社會(huì)合作組織的自我立法等規(guī)范。第二，多元化法律秩序不再固守以自然權(quán)利為基礎(chǔ)的法律概念，而是指向特定的社會(huì)目標(biāo)，依據(jù)社會(huì)治理目標(biāo)進(jìn)行公共利益的政策衡量。特別是法院秉持的不再是傳統(tǒng)的法律教義學(xué)或法律形式主義，而是日益變成了“公共政策的法院”，甚至是“政治的法院”。
（三）政黨領(lǐng)導(dǎo)的多元一體法治國(guó)
四中全會(huì)《決定》從實(shí)際出發(fā)，尊重并總結(jié)中國(guó)法治建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)。而這個(gè)最大的“實(shí)際”就是中國(guó)法治建設(shè)中存在著移植而來的國(guó)家法律體系、本土傳統(tǒng)習(xí)慣法和黨的路線、方針和政策及黨內(nèi)法規(guī)等等法律多元主義的規(guī)范性要素，進(jìn)而已經(jīng)形成了黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的憲政體制，形成了政策與法律互動(dòng)的法律多元主義格局。《決定》提出了“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”這個(gè)概念，具體包括：“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。”但是，如果我們著眼于《決定》全文，這個(gè)多元主義的法律規(guī)范體系會(huì)更為復(fù)雜，其中不僅包括最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋及指導(dǎo)性案例，而且包括“市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程、禮序家規(guī)之類的社會(huì)性規(guī)范”，不僅包括各種“社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德”等道德規(guī)范構(gòu)成的“非正式法”，而且包括路線、方針和政策?？傊?，《決定》至少明確提供了四種法律規(guī)范體系：規(guī)范整個(gè)國(guó)家發(fā)展方向和目標(biāo)的路線、方針和政策；規(guī)范國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和公民行為的國(guó)家法體系（包括司法解釋和指導(dǎo)性案例）；規(guī)范執(zhí)政黨和黨員的黨內(nèi)法體系；規(guī)范各種社會(huì)組織和個(gè)人行為的社會(huì)習(xí)慣法。
這就意味著《決定》試圖堅(jiān)持法律多元主義法治觀，在法律規(guī)范體系、法律實(shí)施主體、法律實(shí)施環(huán)節(jié)和法律文化傳統(tǒng)等方面，建構(gòu)多元主義的法治格局。但是，中國(guó)的法律多元主義絕不是異質(zhì)雜陳的法律叢林，多元是一體當(dāng)中的多元，一體是多元之上的一體，多元凝為一體，一體統(tǒng)率多元，從而建構(gòu)一個(gè)“多元一體的法治共和國(guó)”。
所謂“一體”，具體而言，是指在多元法治實(shí)施主體當(dāng)中必須堅(jiān)持以黨的領(lǐng)導(dǎo)為體。《決定》中強(qiáng)調(diào)人民和執(zhí)政黨在法治實(shí)施中的主體地位，將“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“堅(jiān)持人民主體地位”列為建設(shè)法治的兩個(gè)基本原則。在多元法治實(shí)施主體中，黨始終處于組織和領(lǐng)導(dǎo)地位。為此，《決定》不僅強(qiáng)調(diào)人大、政府、法院的黨組就相關(guān)重大問題向中央?yún)R報(bào)，強(qiáng)調(diào)政法委對(duì)政法的領(lǐng)導(dǎo)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持，而且在法治監(jiān)督體系和法治保障體系中，始終貫穿黨的領(lǐng)導(dǎo)?？傊?，如果從捍衛(wèi)法律權(quán)威的法律實(shí)施主體的角度看，中國(guó)的法治模式既不是議會(huì)主導(dǎo)的“立法法治國(guó)”，也不是法院主導(dǎo)的“司法法治國(guó)”，更不是政府主導(dǎo)的“行政法治國(guó)”，而應(yīng)當(dāng)看作是執(zhí)政黨主導(dǎo)的“政黨法治國(guó)”。
按照“國(guó)家法中心主義”的法治觀，國(guó)家立法之外再無法律，“政策”就不具有法律的性質(zhì)。由于受這種西方法律思維的影響，《決定》并沒有獨(dú)立地將“政策”納入到法治多元體系中。但是，如果“政策”不能納入“法”的范疇中，四中全會(huì)《決定》作為黨的政策怎么能夠?qū)φ麄€(gè)國(guó)家產(chǎn)生普遍的效力和約束力呢？然而實(shí)踐早已證明，無論是黨的政策，還是國(guó)家政策，都是中國(guó)共產(chǎn)黨治理國(guó)家、規(guī)范政治和社會(huì)生活，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要規(guī)范性力量，甚至是憲法修改和國(guó)家立法活動(dòng)的規(guī)范性依據(jù)。改革開放以來，黨的“一號(hào)文件”對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活發(fā)揮的規(guī)范性作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了憲法發(fā)揮的作用。這都是有目共睹的事實(shí)。事實(shí)上，如果不囿于法理上的具體概念內(nèi)涵，而是基于《決定》的整體文本，就會(huì)看到《決定》事實(shí)上充分肯定了“路線”、“方針”和“政策”作為一種特殊法律規(guī)范在法治體系中的核心地位。
首先，《決定》肯定了“重大政策”具有比法律更高的權(quán)威?！稕Q定》明確提出“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定。黨中央向全國(guó)人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改”。這就意味著立法或修法不得與現(xiàn)行的“重大政策”相沖突。如果法律修改或者立法觸及到了“重大政策”，且有可能與現(xiàn)行的“重大政策”發(fā)生沖突，那么必須要將相關(guān)問題提交“重大政策”的制定者黨中央批準(zhǔn)。即使全國(guó)人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，也沒有權(quán)力通過立法或修法來變更黨中央制定的重大政策，黨中央在憲法體制上高于全國(guó)人大。
其次，推進(jìn)“依法治國(guó)”并不是用法律權(quán)威來取代政策權(quán)威，而是同時(shí)發(fā)揮政策和法律這兩種不同規(guī)范的積極性，并且做到政策和法律相互協(xié)調(diào)?！稕Q定》明確提出要“完善黨委依法決策機(jī)制，發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)黨的政策和國(guó)家法律互聯(lián)互動(dòng)”。
最后，黨的政策和國(guó)家法律的良性互動(dòng)最終統(tǒng)一于黨所確立的“依法治國(guó)”這個(gè) “方針”之中。在黨的政策規(guī)范體系中，“政策”之上有“重大政策”，“重大政策”之上又有更高的“方針”，而“方針”之上還有更高的“路線”。“路線”實(shí)際上就是執(zhí)政黨指明國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和方向的最高規(guī)范或根本規(guī)范，在中國(guó)實(shí)際上構(gòu)成了“最高的法”，構(gòu)成了凱爾森所謂的“基本規(guī)范”。 “路線”、“方針”和“政策”構(gòu)成一個(gè)規(guī)范體系，構(gòu)成了國(guó)家法律之上的“高級(jí)法體系”。這個(gè)高級(jí)法體系構(gòu)成其他國(guó)家法律規(guī)范體系所必須遵循的普遍原則和普遍價(jià)值，起著引領(lǐng)國(guó)家法、規(guī)范國(guó)家法、批判和修正國(guó)家法的積極作用，相當(dāng)于西方法治傳統(tǒng)的“自然法”或中國(guó)古典傳統(tǒng)中的“天道”。
由此，黨的路線、方針、政策與國(guó)家法律規(guī)范的關(guān)系在“政黨主導(dǎo)的法治國(guó)”中得到了銜接與協(xié)調(diào)，從一個(gè)側(cè)面揭示了黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的辯證關(guān)系問題，但還沒有涉及這個(gè)問題的實(shí)質(zhì)。無論是黨的路線、方針、政策構(gòu)成的規(guī)范體系，還是黨內(nèi)的其他法規(guī)體系，其最終規(guī)范性依據(jù)是《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，而國(guó)家法體系的效力來源是《中華人民共和國(guó)憲法》。因而，“黨大還是法大”，根本上追問的是黨章與憲法的關(guān)系、政黨與國(guó)家的關(guān)系。那么，要回答這個(gè)問題，就必須深入到中國(guó)憲制秩序形成的具體歷史中探求答案。
三、中國(guó)特色社會(huì)主義的黨國(guó)憲政體制
要準(zhǔn)確理解黨章與憲法、政黨與國(guó)家的關(guān)系，必須理解我國(guó)憲政體制圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)制度形成了中國(guó)特色的“黨國(guó)憲政體制”。嚴(yán)格說來，19世紀(jì)以來的全球憲政大體上都屬于黨國(guó)憲政體制，因?yàn)闊o政黨無以組織國(guó)家，國(guó)家必須通過政黨來組織和運(yùn)轉(zhuǎn)。而再從政黨和國(guó)家關(guān)系看，全球憲政體制中主要形成兩種黨國(guó)關(guān)系模式：西方世界的黨國(guó)分離模式與當(dāng)年蘇聯(lián)創(chuàng)立的黨國(guó)整合模式。在中國(guó)最早提出建立黨國(guó)體制的乃是孫中山領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)民黨。新中國(guó)成立之后，官方理論長(zhǎng)期以來忌諱使用國(guó)民黨曾經(jīng)使用過的“黨國(guó)體制”這個(gè)概念。事實(shí)上，中國(guó)的黨國(guó)憲政體制恰恰回應(yīng)了古典憲政秩序向現(xiàn)代憲政秩序轉(zhuǎn)變的歷史性難題，不僅要“以黨建國(guó)”，而且要“以黨治國(guó)”。因此，要理解中國(guó)當(dāng)下的憲政體制，就必須看到中國(guó)獨(dú)特的歷史探索與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷借鑒和吸收西方“黨國(guó)分離體制”和“黨國(guó)整合體制”的優(yōu)點(diǎn)，并清醒地避免其缺點(diǎn)。事實(shí)上，中國(guó)的黨國(guó)憲政體制正是在上述兩種模式的基礎(chǔ)上，在中國(guó)實(shí)踐中摸索出的第三條道路：即“黨國(guó)互動(dòng)模式”。
（一）黨國(guó)憲制的兩種模式
西方國(guó)家普遍采取黨國(guó)分離體制。這種體制首先要求政治與宗教相分離、法律與道德相分離、國(guó)家與社會(huì)相分離。國(guó)家只是處理和平衡利益的機(jī)器，法律只是利益平衡的工具。在西方黨國(guó)憲政體制中，法律是連接政黨和國(guó)家的中介環(huán)節(jié)，政黨僅僅需要代表“利益”，通過選舉進(jìn)入國(guó)家，進(jìn)入國(guó)家之后嚴(yán)格按照法律進(jìn)行治理。換言之，國(guó)家機(jī)器在政治中始終處于主導(dǎo)地位，法治的最高權(quán)威就在于捍衛(wèi)國(guó)家作為官僚機(jī)器的運(yùn)作，而黨只有通過選舉才能進(jìn)入國(guó)家機(jī)器來臨時(shí)性地領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家。這種憲政體制強(qiáng)化了國(guó)家法律機(jī)器，實(shí)際上遏制了政黨的發(fā)展，使得政黨淪為簡(jiǎn)單的選舉機(jī)器，其主要工作就是籌集資金、輿論宣傳和群眾動(dòng)員，最終要服務(wù)于選舉。正因?yàn)槿绱?，現(xiàn)代政黨越來越多借助操縱傳媒來實(shí)現(xiàn)動(dòng)員，而并不會(huì)真正深入到社會(huì)中，也不承擔(dān)選舉之外的任何社會(huì)職能，從而無法真正代表社會(huì)利益、選民利益，甚至從根本上遠(yuǎn)離社會(huì)。
而蘇聯(lián)黨國(guó)整合憲政模式的理論基礎(chǔ)是馬克思主義，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)、法律與道德、政黨與國(guó)家的緊密結(jié)合。政黨要承擔(dān)起整合分散的規(guī)范性力量的政治功能。馬克思主義政黨不僅僅是分散的社會(huì)“利益”的總代表，而且是社會(huì)道德、政治信仰乃至于人類終極使命的代表。在黨國(guó)分離的憲政體制中，如果說“法律”作為最高的權(quán)威處理教會(huì)和國(guó)家、政黨和國(guó)家以及國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系，從而形成“以法治國(guó)”（the rule of law）所強(qiáng)調(diào)的法律的最高統(tǒng)治，那么在黨國(guó)整合的憲政體制中，黨始終作為最高的政治權(quán)威來處理宗教和國(guó)家、國(guó)家與社會(huì)、道德與法律、政策與法律的關(guān)系，從而在實(shí)際上形成“以黨治國(guó)”（the rule of party）的格局，而憲法和法律僅僅是黨治理國(guó)家、提供執(zhí)政能力的重要手段和工具，由此形成“依法治國(guó)”（the rule by law）。
“黨國(guó)分離模式”和“黨國(guó)整合模式”的對(duì)立僅僅是理論抽象的產(chǎn)物，在現(xiàn)實(shí)政治秩序當(dāng)中，所有黨國(guó)憲政體制都具體地處于這兩種理論模型之間的不同位置上，比如英國(guó)的內(nèi)閣制就比美國(guó)更接近于黨國(guó)整合模式。中國(guó)共產(chǎn)黨在歷史中形成的黨國(guó)憲政體制固然受到了馬克思主義的影響，但也不同于黨國(guó)整合的蘇聯(lián)模式，相反，中國(guó)的黨國(guó)憲政體制始終立足中國(guó)文化傳統(tǒng)和本土經(jīng)驗(yàn)，始終將蘇聯(lián)模式作為批判的對(duì)象，從而在實(shí)際中試圖在兩種黨國(guó)憲政體制之間嘗試走出第三條道路。
（二）中國(guó)黨國(guó)憲制的早期探索：超越兩種模式
晚清以來，中國(guó)憲政制度開始面對(duì)如何按照西方現(xiàn)代國(guó)家的組織原則來重建國(guó)家的重大政治問題?，F(xiàn)代政黨在君主立憲失敗之后登上歷史舞臺(tái)，但又因?yàn)閲?yán)重的黨爭(zhēng)導(dǎo)致憲政體制一再失敗、國(guó)家分崩離析，處于持續(xù)動(dòng)亂之中。孫中山從俄國(guó)布爾什維克黨那里汲取思想營(yíng)養(yǎng)，試圖將國(guó)民黨改造為超越血緣、地緣、階層因素，按照政治理念組織起來的抽象組織。因此，從孫中山開始，中國(guó)的黨國(guó)關(guān)系就與西方的黨國(guó)關(guān)系分道揚(yáng)鑣。西方的黨國(guó)關(guān)系是在國(guó)家建構(gòu)已經(jīng)完成之后解決政黨如何統(tǒng)治國(guó)家的問題，由此形成了黨國(guó)分離的體制，而中國(guó)建黨其實(shí)為了建國(guó)，由此“黨”就要變成“國(guó)家”的原型，擁有許多重要的國(guó)家職能。國(guó)共兩黨雖然在意識(shí)形態(tài)、政治理念、組織模式、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)模式等方面存在根本區(qū)別，但二者都最終要走向“以黨建國(guó)”、進(jìn)而“以黨治國(guó)”的道路。因而，“黨國(guó)憲政體制”并非貶義詞，而是一個(gè)中性詞，關(guān)鍵在于黨是什么樣的黨，國(guó)是什么樣的國(guó)，黨如何領(lǐng)導(dǎo)國(guó)，黨和國(guó)的關(guān)系究竟是什么，這些問題是建立穩(wěn)定憲政體制的關(guān)鍵所在。
中國(guó)共產(chǎn)黨是在俄國(guó)十月革命影響下成立的馬克思主義政黨，但在中國(guó)革命和社會(huì)主義建設(shè)的歷史進(jìn)程中，經(jīng)歷了從早期蘇俄布爾什維克化到本土化的發(fā)展演變。在這個(gè)過程中，中國(guó)黨國(guó)體制的發(fā)展演變先后兩次對(duì)蘇聯(lián)模式進(jìn)行了有意識(shí)的批判和背離。
蘇聯(lián)黨國(guó)整合體制源于俄國(guó)革命的特殊性。俄國(guó)共產(chǎn)黨依靠集中在大城市的工人階級(jí)隊(duì)伍，通過暴動(dòng)迅速掌握國(guó)家機(jī)器并由此來統(tǒng)治整個(gè)社會(huì)。由于俄國(guó)共產(chǎn)黨并不是從社會(huì)（尤其是廣大的農(nóng)村社會(huì)）中生發(fā)出來的，也沒有能夠真正扎根社會(huì)，是通過首都革命暴動(dòng)成功之后，推向全社會(huì)的，因此，蘇聯(lián)黨國(guó)憲政體制從一開始就始終面臨一對(duì)矛盾：一方面黨始終強(qiáng)調(diào)要代表社會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)，而實(shí)際上蘇聯(lián)共產(chǎn)黨卻遠(yuǎn)離社會(huì)，更談不上真正地領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)，因此，黨只能和國(guó)家機(jī)器高度整合，透過國(guó)家機(jī)器來從外部控制社會(huì)、甚至壓迫社會(huì)，從而實(shí)行自上而下的統(tǒng)治。由此，黨無法作為社會(huì)與國(guó)家之間的有效傳輸中介，反而高度依賴國(guó)家機(jī)器，最終蛻變?yōu)闃O權(quán)主義體制。
中國(guó)革命的早期模式也是蘇聯(lián)模式。但從毛澤東提出“農(nóng)村包圍城市”的戰(zhàn)略之后，通過延安整風(fēng)，在思想上、組織上對(duì)自身進(jìn)行了系統(tǒng)改造，中國(guó)共產(chǎn)黨由此走向了與蘇聯(lián)共產(chǎn)黨非常不同的道路，從立足少數(shù)大城市的政黨變成真正扎根于中國(guó)廣大農(nóng)村社會(huì)的政黨。正是通過土地改革、婦女解放、移風(fēng)易俗等一系列社會(huì)改造運(yùn)動(dòng)，中國(guó)共產(chǎn)黨真正成為社會(huì)的代表。因此，不同于蘇聯(lián)模式中黨相對(duì)遠(yuǎn)離基層社會(huì)而與國(guó)家機(jī)器高度整合，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)廣大社會(huì)的統(tǒng)治通過黨扎根基層社會(huì)，通過自下而上的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，而對(duì)自上而下的國(guó)家機(jī)器的強(qiáng)制性和壓迫性始終保持警惕，從而使得黨與國(guó)家之間始終保持著適度的距離。正是對(duì)蘇聯(lián)黨國(guó)憲制模式的第一次批判和背離，形成了所謂的“延安道路”或“延安模式”。
新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨在新的歷史條件下繼續(xù)探索黨國(guó)憲政體制的發(fā)展道路，但由于在從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市、從體制外的政黨動(dòng)員轉(zhuǎn)向體制內(nèi)駕馭國(guó)家機(jī)器的問題上缺乏經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨再一次向蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制學(xué)習(xí)。
然而，蘇共二十大以來，赫魯曉夫?qū)μK聯(lián)共產(chǎn)黨的理論基礎(chǔ)進(jìn)行了根本改造，將蘇聯(lián)共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨，而且將共產(chǎn)黨蛻變?yōu)樯鐣?huì)民主黨。這就在理論上根本動(dòng)搖了黨國(guó)整合憲政體制的正當(dāng)性。中國(guó)共產(chǎn)黨批判蘇聯(lián)共產(chǎn)黨背離了馬克思主義，這些批判最終集中在蘇聯(lián)共產(chǎn)黨喪失了革命性、先進(jìn)性、特殊的倫理要求和超驗(yàn)的道義使命，在黨國(guó)整合憲政體制中，蘇聯(lián)黨加速蛻變?yōu)橐栏接趪?guó)家機(jī)器的官僚利益集團(tuán)。
中國(guó)對(duì)蘇聯(lián)模式的第二次批判，不僅是探索一條與蘇聯(lián)不同的現(xiàn)代化道路，而且否定了政黨官僚化這種黨國(guó)高度整合的蘇聯(lián)模式，走出了一條中國(guó)道路，既強(qiáng)調(diào)在專業(yè)技術(shù)現(xiàn)代化的意義上來領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家，又強(qiáng)調(diào)要超越官僚利益集團(tuán)，成為扎根社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的先鋒隊(duì)組織，從而在黨和國(guó)家的關(guān)系上保持平衡。
在這個(gè)意義上，“文化大革命”乃是中國(guó)對(duì)蘇聯(lián)黨國(guó)整合模式第二次批判的矯枉過正。也正是這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)讓中國(guó)的黨國(guó)體制一度陷入困境：對(duì)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制的過分依賴致使社會(huì)治理陷入了非理性的狀態(tài)，狂熱的群眾運(yùn)動(dòng)砸爛了一切國(guó)家機(jī)器之后，黨不得不全面滲透到社會(huì)之中，以超越性的政治信仰取代現(xiàn)實(shí)性的制度安排，以政黨取代國(guó)家，以政策、口號(hào)和命令取代法律，形成黨政不分的總體化治理格局。但是，這場(chǎng)批判的積極意義在于使得黨對(duì)于國(guó)家官僚機(jī)器和圍繞官僚集體形成的利益集團(tuán)始終保持警惕，從而成功地避免了共產(chǎn)黨在一黨執(zhí)政之后墮落為官僚利益集團(tuán)的“新階級(jí)”陷阱。
（三）第三條道路：用法治完善黨國(guó)關(guān)系
經(jīng)過了對(duì)蘇聯(lián)黨國(guó)模式的第二次背離和對(duì)“文化大革命”的總體反思，中國(guó)共產(chǎn)黨面臨的問題就是恢復(fù)被群眾運(yùn)動(dòng)砸碎了的國(guó)家機(jī)器和官僚秩序，因此黨國(guó)體制的改革和調(diào)整所要做的工作是“加強(qiáng)社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制”。前者的目的是通過社會(huì)主義民主特別是黨內(nèi)民主這個(gè)程序來防止黨的領(lǐng)袖直接動(dòng)員群眾，后者的目的是直接恢復(fù)國(guó)家的官僚體制和法制秩序。由此，無論“民主”還是“法制”，都是為了遏制無法無天的運(yùn)動(dòng)狀態(tài)，恢復(fù)正常的國(guó)家秩序。為此，鄧小平提出了黨和國(guó)家關(guān)系的改革，即重建被黨摧毀的國(guó)家機(jī)器，讓黨適度地退出國(guó)家治理的范圍，從而在黨和國(guó)家之間進(jìn)行適度的分權(quán)，以便發(fā)揮國(guó)家官僚機(jī)器的理性化治理能力。而協(xié)調(diào)黨和國(guó)家關(guān)系的重要手段就是法律，從此中國(guó)開始走向了用法律和法治來協(xié)調(diào)黨和國(guó)家關(guān)系，促進(jìn)黨和國(guó)家的良性互動(dòng)。
中國(guó)黨國(guó)體制的調(diào)整和完善尤其注意充分發(fā)揮法治的作用，大規(guī)模地學(xué)習(xí)和借鑒西方黨國(guó)分立憲政體制中的積極有益的要素，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、權(quán)利保護(hù)、有限政府和法治國(guó)家等，從而致力于推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。正是在政黨互動(dòng)憲政體制探索的歷史背景下，我們才能真正理解四中全會(huì)的歷史性貢獻(xiàn)，即通過理順黨章和憲法、黨規(guī)和國(guó)法的關(guān)系，來理順和調(diào)節(jié)黨和國(guó)家的關(guān)系，逐漸用黨章、憲法和法律來馴服黨（“從嚴(yán)治黨”、“依法執(zhí)政”），并按照黨章、憲法和法律的規(guī)則性要求治理國(guó)家（“依法治國(guó)”、“依法行政”），從而真正走出一條既不同于西方的黨國(guó)分離憲政體制、也不同于蘇聯(lián)的黨國(guó)整合憲政體制的第三條道路，即黨和國(guó)家的關(guān)系既不是分離，也不是整合，而是在兩者互動(dòng)中保持動(dòng)態(tài)平衡。
黨國(guó)互動(dòng)的憲政體制無疑需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善，但經(jīng)過幾十年的探索，大體制度格局基本定型。一方面黨始終扎根社會(huì)領(lǐng)域，但不同于黨國(guó)分離的憲政體制，黨扎根社會(huì)不是基于選舉利益的需要，僅僅考慮社會(huì)當(dāng)下民意或者暫時(shí)利益需求，而是要求代表社會(huì)發(fā)展的未來方向及其長(zhǎng)遠(yuǎn)訴求和整體訴求。在這個(gè)意義上，黨的運(yùn)作實(shí)際上比起選舉型政黨更加遠(yuǎn)離國(guó)家、獨(dú)立于國(guó)家。黨需要在國(guó)家中統(tǒng)治，但黨的生命不在國(guó)家機(jī)器之中，不在僵化的官僚利益集團(tuán)之中。黨雖然領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家，并且與國(guó)家整合在一起，但并不像蘇聯(lián)黨國(guó)整合模式那樣完全整合在國(guó)家機(jī)器中，甚至借助國(guó)家機(jī)器的強(qiáng)制力量來滲透到社會(huì)之中。相反，黨始終保持獨(dú)立于國(guó)家的權(quán)威。黨的權(quán)威不可能來源于國(guó)家暴力，也不是來源于法律或法治本身，而是來源于黨自身所代表的政治理念、信仰追求、倫理道德訴求。
由此，在黨國(guó)動(dòng)態(tài)平衡體制中，黨一方面獨(dú)立于國(guó)家，但另一方面又整合在國(guó)家之中；黨一方面要在社會(huì)中樹立自身的權(quán)威，但又必須利用自身的權(quán)威來肯定和強(qiáng)化國(guó)家和法律的權(quán)威；黨要扎根于社會(huì)，但不能借助社會(huì)的力量來摧毀國(guó)家法律機(jī)器；黨要整合在國(guó)家之中，但又要始終防止蛻變?yōu)楣倭盘貦?quán)集團(tuán)而壓迫社會(huì)?？梢姡?span style="color:#FB0007">保持黨和國(guó)家之間的平衡，就像西方憲政體制中保持三種權(quán)力的制約和平衡一樣，必須通過法律來規(guī)范并且制約彼此的權(quán)力，將彼此的權(quán)力約束在自己應(yīng)當(dāng)活動(dòng)的空間中，從而同時(shí)調(diào)動(dòng)黨和國(guó)家“兩個(gè)積極性”。既要防止單純強(qiáng)調(diào)國(guó)家和法律的權(quán)威，甚至簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)“黨在人大中”的模式來削弱黨的權(quán)威，從而逐步蛻變?yōu)辄h國(guó)分離的體制，又要防止單純強(qiáng)調(diào)黨的權(quán)威，將黨完全凌駕于國(guó)家機(jī)器之上，削弱國(guó)家和法律的權(quán)威，削弱現(xiàn)代國(guó)家治理的邏輯，從而蛻變?yōu)樘K聯(lián)模式的黨國(guó)整合體制。而能夠規(guī)范并制約黨和國(guó)家關(guān)系的法律只能是黨章和憲法等多元規(guī)范構(gòu)成的憲法體系。這就意味著需要按照三中全會(huì)提出的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，按照四中全會(huì)“依法治國(guó)”、“依憲治國(guó)”的精神，充分運(yùn)用法治思維和法治邏輯，著眼于“頂層設(shè)計(jì)”，思考如何建立專門運(yùn)用黨章和憲法這兩個(gè)根本法來處理黨和國(guó)家關(guān)系的制度和運(yùn)作機(jī)制，這無疑是當(dāng)前完善黨國(guó)憲政體制的迫切任務(wù)。
四、黨章與憲法：
黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的辯證統(tǒng)一
四中全會(huì)《決定》將黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨規(guī)黨法納入到中國(guó)法治建設(shè)藍(lán)圖中，必然涉及黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系。黨規(guī)所依據(jù)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，國(guó)法所依據(jù)的《中華人民共和國(guó)憲法》，前者是黨“管黨治黨”的根本大法，后者是黨“治國(guó)理政”的根本大法，那么，如何處理這兩部大法之間的關(guān)系呢？如果二者發(fā)生沖突怎么辦？這個(gè)問題往往在現(xiàn)實(shí)中被轉(zhuǎn)化為“黨大”還是“法大”的問題。對(duì)于這個(gè)發(fā)生在“多元一體法治共和國(guó)”中的內(nèi)在問題，必須在黨國(guó)互動(dòng)體制中尋求解決的辦法。為此，首先就需要追問“依憲治國(guó)”所說的“憲”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，只有這樣才能最終解決這一問題。
（一）“黨大”還是“法大”？
在中國(guó)法治建設(shè)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的關(guān)系問題往往被簡(jiǎn)單化為“黨大”還是“法大”。這個(gè)問題牽扯了復(fù)雜的理論問題。何謂“黨”，何謂“法”，何謂“大”，需要在法理學(xué)中根據(jù)不同的理論界定來討論，以便透徹地理解黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的關(guān)系。
按照法律實(shí)證主義的立場(chǎng)，法律是主權(quán)者（統(tǒng)治者或統(tǒng)治階級(jí)等）意志的體現(xiàn)。因此，政治權(quán)力或主權(quán)就高于法律，也大于法律。由于我們國(guó)家的法律甚至包括憲法都是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，而且黨制憲、修憲所遵循的重要依據(jù)就是黨的路線、方針和政策這些更高級(jí)的規(guī)范。因此在黨國(guó)憲政體制的架構(gòu)中，黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人大，也因此高于全國(guó)人大。由此，我們可以說“黨大”，而不是“法大”，“依法治國(guó)”絕不能排除“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。
但是問題在于，“政治權(quán)力”或者“主權(quán)”產(chǎn)生的依據(jù)是什么？西方理論認(rèn)為，主權(quán)權(quán)力來源于自然權(quán)利和自然法。中國(guó)儒家思想認(rèn)為，君主權(quán)力來源于天道。馬克思主義認(rèn)為，黨領(lǐng)導(dǎo)人民的權(quán)力最終來源于黨承擔(dān)起自由解放、實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義的歷史使命。如果從這種法理邏輯看，“黨大”與“法大”的關(guān)系就會(huì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)。因?yàn)檫@里所謂的“法”不再局限于法律實(shí)證主義的國(guó)家法，而是在法律多元主義的視角中包括了天道、自然法、神法和歷史發(fā)展客觀規(guī)律的法。中國(guó)共產(chǎn)黨在發(fā)生學(xué)上的規(guī)范根源是《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，而黨章合法性來源于無產(chǎn)階級(jí)承擔(dān)起了實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義這個(gè)新“天道”。在這個(gè)意義上，不是“黨大”，而是“法大”。這里的“法”就包括黨章及其背后的新“天道”。黨章不僅“高于”黨，而且“大于”黨。黨只有嚴(yán)格遵守黨章的規(guī)定，承擔(dān)起黨章賦予的使命，真正成為中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，成為中華民族和中國(guó)人民的先鋒隊(duì)，才能真正成為中國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，才能真正成為中國(guó)各族人民利益的代表者，才具有執(zhí)政的正當(dāng)性。
進(jìn)而，“黨大”與“法大”的討論實(shí)際上涉及了黨和人民的關(guān)系問題。在此，“黨”本身具有兩個(gè)形象：其一是作為人民在日常政治生活中的“常在代表”，由此，“法大”而非“黨大”，黨必須遵守人民所制定的憲法和法律，因此黨章中明確規(guī)定“黨必須遵守憲法和法律”。其二是要將一盤散沙的大眾凝聚為擁有政治主權(quán)的人民，就必須由黨來領(lǐng)導(dǎo)人民，而這個(gè)時(shí)候“黨”就是“人民的化身”，由此必然是“黨大”而非“法大”。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”地位之所以出現(xiàn)在憲法序言中，也恰恰是在憲法發(fā)生學(xué)的意義上肯定黨及其所代表的人民擁有的超越憲法和法律之上的主權(quán)地位。
因此，“黨大”與“法大”很大程度上要從法理上區(qū)別黨的兩種身份和性質(zhì)。而從法律技術(shù)的角度看，在立法和修法的過程中，黨可以作為“人民的化身”，通過政策來指導(dǎo)立法和修法，而一旦法律制定完畢，黨作為人民的日常代表，在之后的執(zhí)法和守法環(huán)節(jié)就必須遵守人民制定的憲法和法律。
（二）不成文憲法：黨章乃是中國(guó)憲法體系的有機(jī)組成部分
回答“黨大”還是“法大”的問題，實(shí)質(zhì)上是理順黨章與憲法之間的關(guān)系。而對(duì)這一關(guān)系的理解之所以含混不清，根本原因在于當(dāng)我們使用“憲法”這個(gè)概念時(shí)，往往都將憲法理解為國(guó)家正式程序通過的、以“憲法”名義公布的成文憲法文本。這種“成文憲法觀”秉承了“國(guó)家法中心主義”的理論視角，忽略了“法律多元主義”的角度。
事實(shí)上，真正規(guī)范國(guó)家政治生活甚至約束主權(quán)權(quán)力的并不一定是名之為《憲法》的那個(gè)憲法文本，也可以是無憲法之名但行憲法之實(shí)的“實(shí)效憲法”，不僅包括成文憲法文本，而且其他一系列憲法性質(zhì)的規(guī)范文件，甚至包括憲法慣例、權(quán)威憲法學(xué)說等。以“法律多元主義”視角觀之，這些憲法性規(guī)范共同構(gòu)成的國(guó)家憲法體系就是所謂“不成文憲法”。英國(guó)是不成文憲法國(guó)家的典型，法律規(guī)范體系中并沒有一部稱作《憲法》的法律文本，憲法秩序的規(guī)范基礎(chǔ)是《大憲章》、《權(quán)利法案》等一系列憲法性質(zhì)的規(guī)范文件，以及復(fù)雜多樣的憲法慣例等。盡管美國(guó)是成文憲法國(guó)家，但在其憲法秩序中真正發(fā)揮憲法效果的，與其說是憲法文本，不如說是聯(lián)邦法院大法官在憲法判決中對(duì)憲法的理解和闡釋，這種理解和解釋形成相對(duì)獨(dú)立的憲法教義和學(xué)說，構(gòu)成了與憲法文本不同的“活的憲法”。
如果我們對(duì)國(guó)家憲法的理解不再局限于名之為憲法的文本，那就不難發(fā)現(xiàn)，和1982年《憲法》一樣，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》、《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》等黨的規(guī)范，香港、澳門基本法等憲法性文件，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制采取“三位一體”和代際更替的憲法慣例，“兩個(gè)積極性”、“民主集中制”一類的憲法學(xué)說和憲法原則等等，都是構(gòu)成中國(guó)憲政秩序的規(guī)范性淵源。由此，我們理解的中國(guó)憲法絕不是一個(gè)成文憲法文本，而是包含在了這種法律多元主義規(guī)范要素的憲法體系中，其中黨章發(fā)揮著重要的作用。
（三）高級(jí)法：黨章在中國(guó)憲法體系中的重要地位
法治的權(quán)威在于“憲法”作為一種“高級(jí)法”，實(shí)現(xiàn)了從 “價(jià)值規(guī)范”或政治原則向“法律事實(shí)”或法律規(guī)則的過渡。作為這個(gè)中介環(huán)節(jié)，憲法以“序言”上承作為國(guó)家立國(guó)根本的政治哲學(xué)和價(jià)值追求，以“正文”規(guī)定具體的憲法制度與憲法規(guī)則，下接其他國(guó)家法律規(guī)范。在我國(guó)憲法序言中，載明了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民創(chuàng)建人民共和國(guó)的歷史以及建立人民共和國(guó)所堅(jiān)持的社會(huì)主義政治原則。而之所以制定憲法，就在于“以法律的形式來確認(rèn)中國(guó)各族人民的奮斗成果”，并“規(guī)定”國(guó)家運(yùn)行的基本原則和任務(wù)。
憲法序言中使用了“確認(rèn)”和“規(guī)定”兩個(gè)不同的概念。“確認(rèn)”意味著確認(rèn)的內(nèi)容是先于憲法而存在的，是對(duì)國(guó)家憲法的“先定約束”，是連國(guó)家憲法都不能更改的內(nèi)容。中國(guó)制憲不是為了建國(guó)，而是用憲法的方式來確認(rèn)中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)建立起來的中華人民共和國(guó)，而“中華人民共和國(guó)”就是連憲法都不能改變的內(nèi)容。而“規(guī)定”意味著用法律的方式創(chuàng)建新的內(nèi)容，這是憲法所創(chuàng)立的，也是憲法可以修改的。由此，在憲法序言中，不僅確認(rèn)并規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位，而且確認(rèn)并規(guī)定了政治協(xié)商這種政治運(yùn)作模式，而且確認(rèn)并規(guī)定了中國(guó)的社會(huì)主義制度。
如果說中國(guó)憲法的靈魂就是憲法序言中已經(jīng)充分表達(dá)的黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義這個(gè)基本政治原則，那么究竟什么是“社會(huì)主義”、黨如何領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家、如何領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義，黨對(duì)憲法和法律的態(tài)度和立場(chǎng)等，所有這些內(nèi)容都不是憲法所能夠規(guī)定的，而這些內(nèi)容都是由黨章規(guī)定的。在這個(gè)意義上，要理解憲法的政治哲學(xué)和價(jià)值原則，就必須在黨章以及由此產(chǎn)生的黨的理論中探尋。如果說憲法作為中介要打通自然法或“高級(jí)法”與“實(shí)定法”，那么憲法所遵循的自然法或高級(jí)法的原則就體現(xiàn)在黨章以及由此產(chǎn)生的黨所秉持的政治哲學(xué)中。在這個(gè)意義上，不能不說黨章及其背后的政治哲學(xué)和價(jià)值訴求乃是中國(guó)憲法體系真正的生命，是整個(gè)多元主義憲法規(guī)范體系的關(guān)鍵，甚至是多元主義法治共和國(guó)的核心。無論政協(xié)章程中規(guī)定的政治協(xié)商制度，還是成文憲法中規(guī)定的人民代表大會(huì)制度，無論香港、澳門基本法，還是未來實(shí)現(xiàn)臺(tái)灣統(tǒng)一的憲制安排，無論三位一體、代際更替的領(lǐng)導(dǎo)體制，還是兩個(gè)積極性的學(xué)說，都是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義中針對(duì)不同問題采取的不同規(guī)范方式，這一切都圍繞《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》展開，圍繞黨章確立黨的路線、方針和政策這些高級(jí)規(guī)范展開。由此，總結(jié)建國(guó)以來的憲政經(jīng)驗(yàn)，伴隨著黨章中對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家方式的修改，憲法總是在不斷地修改，由此建國(guó)短短六十多年來，就形成了從《共同綱領(lǐng)》到四部憲法的反復(fù)探索，其他不成文憲法規(guī)范，包括憲法慣例等也在不斷地修改之中。特別是改革開放以來，黨的路線、方針和政策的調(diào)整帶動(dòng)的黨章修改，不僅伴隨著對(duì)憲法序言及憲法“總綱”內(nèi)容的修改，也同樣伴隨著在國(guó)家憲法之下大規(guī)模的立法活動(dòng)和法律修改運(yùn)動(dòng)。而目前我們的憲法之所以相對(duì)保持穩(wěn)定，很大程度上是由于黨章以及黨的政治哲學(xué)相對(duì)保持穩(wěn)定。
（四）黨章與憲法的互動(dòng)：人民內(nèi)部的辯證關(guān)系
憲法序言中確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨章明確提出“黨的最高理想和最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義”。這就意味著黨帶領(lǐng)人民最終要從社會(huì)主義國(guó)家過渡到共產(chǎn)主義社會(huì)。這樣的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)顯然無法寫在國(guó)家憲法之中，因?yàn)閺狞h的最高理想看，國(guó)家和憲法都是歷史性的臨時(shí)存在。因此，黨章和憲法一樣，最終都是人民意志、也都是主權(quán)意志的體現(xiàn)，二者都體現(xiàn)了人民現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)理想的妥協(xié)，體現(xiàn)了當(dāng)下人民的利益與未來人民利益之間的妥協(xié)，體現(xiàn)了人民中積極公民的道德追求與消極公民的利益追求之間的妥協(xié)。正是憲法作為法律追求穩(wěn)定不變，而黨章作為黨的行動(dòng)綱領(lǐng)時(shí)刻準(zhǔn)備因勢(shì)而變，黨章與憲法之間就形成了現(xiàn)在與未來、不變與變化之間的辯證法。在實(shí)踐層面體現(xiàn)為，黨章的變化或黨的路線方針政策的變化，不斷推動(dòng)憲法的變化，因?yàn)閼椃ㄐ蜓灾忻鞔_規(guī)定黨在各項(xiàng)事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，從而為憲法的變化引入了推動(dòng)力量，防止國(guó)家法治陷入官僚化、程序化的因循守舊而導(dǎo)致國(guó)家發(fā)展停滯不前。
但黨章中又明確規(guī)定黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，這就意味著要將黨的日常權(quán)力“關(guān)在憲法和法律的籠子里”，從而為黨的行動(dòng)以及黨在運(yùn)動(dòng)中推動(dòng)的政策變化提供了法律上的約束和反思機(jī)制，使黨推動(dòng)的變化能夠穩(wěn)定在憲法和法律規(guī)定的渠道上，防止黨著眼于未來理想而推動(dòng)的變化因?yàn)檫`背憲法和法律的規(guī)定而最終脫離了實(shí)際，違背了當(dāng)下人民的現(xiàn)實(shí)利益和意志。因此，正是在總結(jié)中國(guó)憲政發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，黨明確提出了必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，憲法和法律恰恰是保證黨始終代表人民利益，從而在理想與現(xiàn)實(shí)、未來的人民與現(xiàn)在的人民之間達(dá)成妥協(xié)的重要機(jī)制。
因此，憲法作為國(guó)家根本大法的權(quán)威地位不僅需要在憲法文本中自我宣示，更重要的是來自黨章的保障落實(shí)，來自黨對(duì)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家在理想與現(xiàn)實(shí)、現(xiàn)在與未來之間形成有機(jī)互動(dòng)和妥協(xié)的理性認(rèn)識(shí)。因此，國(guó)家憲法的權(quán)威地位特別需要由黨章的權(quán)威地位來保障。只有黨“從嚴(yán)治黨”，服從自己制定的根本大法，從而自覺地按照黨章的要求在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，憲法的權(quán)威才能真正樹立起來。如果沒有黨章的權(quán)威，如果黨的領(lǐng)導(dǎo)不受到黨章這個(gè)根本大法的約束，那么要求黨的領(lǐng)導(dǎo)受到憲法和法律的約束也不現(xiàn)實(shí)，憲法的權(quán)威也就不可能樹立起來。
四中全會(huì)《決定》中第一次明確提出黨章作為黨內(nèi)根本大法對(duì)于從嚴(yán)治黨的重要意義，強(qiáng)調(diào)黨必須服從黨章和黨規(guī)黨法，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)理順黨和國(guó)家的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)”和“依憲治國(guó)”無疑具有歷史性的意義?？梢姡鋵?shí)“四個(gè)全面”，實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治黨和依法治國(guó)，就必須同時(shí)樹立黨章和憲法這兩個(gè)根本大法的權(quán)威性，特別是要從建構(gòu)國(guó)家憲政體制的高度來看待黨章的權(quán)威地位，只有執(zhí)政黨率先接受黨章和黨規(guī)黨法的約束，樹立黨章的權(quán)威，從而接受憲法和法律的約束，樹立憲法和法律的權(quán)威，才能最終完成多元一體法治共和國(guó)的建構(gòu)，建成中國(guó)特色的社會(huì)主義法治。
本文為修遠(yuǎn)基金會(huì)研究報(bào)告，刊于《文化縱橫》2015年8月號(hào)。
