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按：本文摘自朱永嘉最新作品《讀史求是》（中國長安出版社，2015年1月版），作者授權(quán)發(fā)布。

朱永嘉，1931年生，復(fù)旦大學(xué)歷史系教授、明史研究專家。早年師從譚其驤、周予同等文史名家，曾任教于復(fù)旦大學(xué)歷史系。著有《晚年毛澤東重讀古文內(nèi)幕》、《論曹操》等?！蹲x史求是》涉及中國歷史上有關(guān)反腐、紀(jì)檢、監(jiān)察等工作機(jī)制的運(yùn)作，官二代教育，為官為政為人等話題。

中央政府派巡視員到地方巡視考察地方行政中的問題，在中國歷史上是一個(gè)老傳統(tǒng)。秦漢以來，歷朝歷代都有這方面的建制。巡視工作在中共黨史上，亦有傳統(tǒng)。早在一九三一年，中央便派員巡視地方的組織。建國以后設(shè)置的巡視制度，最早可追溯至一九九六年。作為巡視工作的制度化，則有一個(gè)逐步完善的過程。二〇〇三年八月，正式成立中央巡視組。那時(shí)建立了五個(gè)巡視組，十二月頒布《黨內(nèi)監(jiān)督條例》對巡視組的工作作出明確規(guī)定。二〇〇七年在中央正式設(shè)置巡視工作辦公室，下轄十一個(gè)巡視組。二〇〇九年七月則正式印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》。二〇一〇年把巡視工作擴(kuò)大到軍隊(duì)。現(xiàn)在巡視工作的范圍，除了地方行政區(qū)域外，還包括中央各部。巡視工作的重點(diǎn)也有變化。在二〇〇三年十七大修改黨章時(shí)，巡視工作的重點(diǎn)放在地方黨政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行中央方針路線狀況上，而今巡視工作的重點(diǎn)則把反腐敗、以權(quán)謀私、貪污賄賂放在第一位，重點(diǎn)放在發(fā)現(xiàn)“老虎”和“蒼蠅”，把做中央的耳目官放在第一位了。從建黨和建國以來的歷史看，巡視工作的重點(diǎn)是隨著形勢的發(fā)展而不斷深化的。

一

秦滅六國以后，分天下為三十六郡。到了漢代，一是疆域擴(kuò)大了，二是郡、國的范圍劃小了。到漢末郡國有一百零三，那時(shí)的郡國相當(dāng)于現(xiàn)在地市一級，縣邑是一千三百一十四，相當(dāng)于現(xiàn)在縣級。漢時(shí)中央與地方郡守的考察主要是通過各郡歲終的計(jì)簿，地方官報(bào)告一年政績的狀況，然后郡太守的升遷黜陟則以上計(jì)考課的次第為準(zhǔn)?？梢姮F(xiàn)在地方官關(guān)心他任內(nèi)的政績工程這個(gè)觀念由來已久。因?yàn)檫@些政績既關(guān)系到他們仕途的上升空間，也間接關(guān)系到他們的“錢途”。在漢代，那時(shí)郡太守每年上報(bào)的計(jì)簿是否正確，是否有虛報(bào)的數(shù)字，丞相和御史大夫無法一一到那一百零三個(gè)郡國去具體核對，而且漢代郡守與尉在地方上的權(quán)力很大，他們可以直接辟除自己的屬吏，他們在地方上有人事權(quán)，還有每年向朝廷推薦賢良方正的權(quán)力，對地方上的刑事案件有生殺予奪的權(quán)力。尉則有兵權(quán)，而財(cái)權(quán)也由地方直接掌控。所以哪個(gè)郡太守飛揚(yáng)跋扈，他完全可以一手遮天，任意的營私舞弊、貪贓納賄。中央下達(dá)的政策，他們完全可以采取各種應(yīng)付的對策。故朝廷的政策到了地方上具體的執(zhí)行單位完全變樣了，“上有政策，下有對策”的做法也是歷史悠久。另一原因是地方上惡勢力猖獗，地方豪強(qiáng)欺壓百姓，社會(huì)動(dòng)蕩不安。在這個(gè)背景下，促使?jié)h武帝下決心，派遣十三州刺史，巡視地方行政工作。

漢武帝設(shè)置十三部刺史的時(shí)間，《漢書·武帝紀(jì)》系在元封五年（公元前一〇六年），“初置刺史部十三州”。一部之刺史，分管和巡視所轄之七、八個(gè)郡國。顏師古注引《漢舊儀》云：“初分十三州，假刺史，常以秋分行部，御史為駕四封乘傳。所到部，郡國各遣吏一人迎界上，所察六條。”這里郡太守的秩是二千石，而刺史秩只有六百石。這里也是以小人物制衡大人物。至于所察六條，指刺史到郡國巡視的職責(zé)和范圍。《資治通鑒》注引《漢舊儀》稱：

一條，強(qiáng)宗豪右田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡。

（這一條是對地方惡勢力而言。）

二條，二千石不奉詔書、尊承典制，背公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。

（這一條是考察地方郡太守有沒有執(zhí)行中央的方針政策，還是“上有政策，下有對策”，利用權(quán)力謀取官員私利，侵占百姓的田宅，造大房子。現(xiàn)在是造大辦公樓，連土地廟都巍峨高大，那就只能聚斂財(cái)物，苦了百姓。）

三條，二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則任賞，煩擾苛暴，剝戮黎元，為百姓所疾。

（那時(shí)地方上刑事和民事的裁判權(quán)都在郡太守一人手上，地方上有冤假錯(cuò)案要追究郡太守的責(zé)任。怒則任刑，是指濫用刑罰搞逼供信，制造冤殺錯(cuò)判等種種為百姓所痛惡的苛暴劣政。）

四條，二千石選置不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑。

（這一條是指地方官任人唯親，在選任官職時(shí)搞近親繁殖，搞變相的世襲制。）

五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監(jiān)。

（這一條是指官員的子弟，也就是今所謂之“官二代”，利用父兄的權(quán)勢，在地方上為非作歹，包攬和請托詞訟。）

六條，二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)，通行貨賂，割損政令。

（這一條是指地方官與黑惡勢力相勾結(jié)，權(quán)錢交易，接受賄賂，違背政策法令審批項(xiàng)目。）

從刺史在地方上巡視的這六條職能看，都是對著官員及其子弟和地方黑惡勢力為非作歹的行為，維護(hù)弱者的利益。這六條與王岐山在今年五月十七日所講的巡視工作要突出的四個(gè)重點(diǎn)在方向上是基本一致的吧。

漢代的刺史，一般在秋天八月巡行郡國。歲末到京師報(bào)告巡行郡國的結(jié)果。漢代有不少刺史巡視郡國的記載。如《漢書·朱博傳》（卷八十三）云：

（朱博）為刺史行部，吏民數(shù)百人遮道自言，官寺盡滿。從事白請且留此縣錄見諸自言者，事畢乃發(fā)，欲以觀試博。博心知之，告外趣駕。既白駕辦，博出就車見自言者，使從事明敕告吏民：“欲言縣丞尉者，刺史不察黃綬，各自詣郡。欲言二千石墨綬長吏者，使者行部還，詣治所。其民為吏所冤，及言盜賊辭訟事，各使屬其部從事。”博駐車決遣，四五百人皆罷去。

這里“從事”是郡縣的屬官。此言朱博為刺史時(shí)，行部于冀州，經(jīng)過一個(gè)縣。這個(gè)縣的從事考驗(yàn)一下刺史是否懂事，故意在縣衙門招攬了數(shù)百人攔路告狀。朱博的態(tài)度是刺史巡視只考察官員行事的問題，不代替地方官處理政務(wù)。故對縣內(nèi)眾人講，你們告縣吏，即指穿黃綬的，應(yīng)該到郡太守那兒去告。如果是告郡太守的，指穿墨綬的長吏，那么等到他巡視經(jīng)過那個(gè)地方，你們再來告。他要巡視的郡有七八個(gè)之多，今天只是路過這里。至于你們所受的委屈和賊盜辭訟，那么請到所屬的地方去告。朱博由此自冀州刺史遷為弁州刺史，然后遷為瑯玡太守。可見刺史在政治上的地位低于一郡的太守。那時(shí)高官中，做過地方刺史的人不少，如翟方進(jìn)便做過朔方刺史。唐人戴叔倫《撫州刺史庭壁記》稱：“漢置十三部刺史，以察舉天下非法，通籍殿中，乘傳奏事，居靡定處，權(quán)不牧人。”如果要對比的話，與當(dāng)今中央巡視員有相似之處。東漢末年這個(gè)情況發(fā)生變化，刺史成為州一級的地方行政官員，在其州范圍內(nèi)的郡與縣皆直接受其管轄。刺史的性質(zhì)也變了，他不再是巡視員，而是州一級的地方行政官員。

二

唐代地方行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置是承隋而來的。魏晉南北朝時(shí)，仍東漢之末，都處于州、郡、縣三級行政結(jié)構(gòu)。由于南北對峙，北齊、北周東西并立，各方的疆域縮小了，人口也大幅減少了。但南北各方的州、郡合起來的數(shù)量卻愈來愈多，出現(xiàn)了十羊九牧的局面，政府機(jī)構(gòu)膨脹，人浮于事，百姓不勝負(fù)擔(dān)。隋文帝開皇三年（公元五八三年）下決心把地方行政機(jī)構(gòu)由三級制改為二級制，省去郡一級，由州直接統(tǒng)縣。到隋煬帝時(shí)，又“罷州置郡”。這只是名稱的改變，由州縣二級變成郡縣二級。煬帝大業(yè)年間，全國置郡一百九十，縣一千二百五十，戶八百九十萬七千五百四十六，國四千六百零一萬九千九百五十六，平均下來每個(gè)縣七千多戶，每個(gè)郡平均六七個(gè)縣。到了唐高祖李淵又改郡為州，改太守為刺史。這二次都只是名稱上的變化，地方行政機(jī)構(gòu)二級管理的體制沒有變。至唐太宗貞觀十三年（公元六三九年），全國有州、府三百五十個(gè)，縣一千五百十個(gè)。州、府這一級比隋時(shí)增加了一倍?？h的數(shù)量雖然有增加，但不多。實(shí)際上是州、府的規(guī)模小了。州的劃小，可以防止尾大不掉的局面，但從中央政府，如何直接管理這么多州府，也增加了困難。而直接的親民之官則是州、縣這二級地方官。所以對三百五十八個(gè)州的刺史之考察成為中央政府必須面對的一項(xiàng)難題?！敦懹^政要·擇官》記載了李世民發(fā)自肺腑的一番話。時(shí)間是在貞觀二年（公元六二八年）：

朕每夜恒思百姓間事，或至夜半不寐。惟恐都督、刺史堪養(yǎng)百姓以否。故於屏風(fēng)上錄其姓名，坐臥恒看，在官如有善事，亦具列于名下。朕居深宮之中，視聽不能及遠(yuǎn)，所委者惟都督、刺史，此輩實(shí)治亂所系，尤須得人。

刺史，是州的地方長官，都督是地方掌兵的官。它是跨若干州的，但不管民事。從李世民這一番話，可見他對太守的考核是時(shí)刻放在心上的。地方官的實(shí)際狀態(tài)，關(guān)系到國家的穩(wěn)定。但是靠李世民一個(gè)人是無法考核那么多州官的。于是在貞觀年間，又依照“山河行便，分為十道”。唐玄宗開元二十一年（公元七三三年），又分天下為十五道。這樣兜了一個(gè)大圈子又回到漢武帝當(dāng)年設(shè)置十三部刺史以六條問事的格局了。

唐代對地方的實(shí)地檢查開始發(fā)起是在貞觀十八年（公元六四四年）遣十七道巡察。成行則是在貞觀二十年（公元六四六年），據(jù)《舊唐書·太宗紀(jì)下》記載：

遣大理卿孫伏伽、黃門侍郎褚遂良等二十三人，以六條巡察四方，黜陟官吏。

這里如孫伏伽、褚遂良等的官位與漢代派遣的六品刺史官位不同，他們是可以面見李世民的大臣。孫伏伽是大理寺卿，相當(dāng)于最高法院院長，而褚遂良則是諫議大夫，御史臺(tái)的首領(lǐng)之一。他們就不是什么小人物了，而是以大人物的身份去考核地方官。相對而言，被考核的人物是小人物。這次巡視的結(jié)果有明確的記載。據(jù)《唐會(huì)要》卷七十七《巡察按察巡撫等使》云：

二十年正月，遣大理卿孫伏伽等二十二員，以六條巡察四方，多所貶黜舉責(zé)，太宗命褚遂良一其類，具狀以聞。及是，親自臨決，牧宰以下，以能官進(jìn)擢者二十人，罪死者七人，流罪以下及免黜者數(shù)百人。

這就有一點(diǎn)動(dòng)真格的味道了。被考核的地方官有好幾千人，被處置的有數(shù)百人。從比例上講也要占到百分之六、七以上了。然而從記載上看，這二十二人并沒有固定巡察的區(qū)域之劃分。他們的任務(wù)只限于通過實(shí)地考察，對相關(guān)州、郡官員的政績“具狀以聞”。而且他們只有建議的權(quán)力，最終的進(jìn)擢和黜免決定權(quán)掌握在唐太宗自己手上。他們活動(dòng)的方式，還沒有脫離中央巡視員的身份，而他們考核的結(jié)論，對被他們考核的地方官的仕途有重大影響。唐太宗貞觀二十年這一次巡察，有罪處死的地方官有七人，黜免的有數(shù)百人，那對地方上的吏治有相當(dāng)大的威懾作用了。故巡視的效果，既要看巡視員的素質(zhì)及其認(rèn)真深入的態(tài)度，還要看中央政府的處置是否認(rèn)真和嚴(yán)厲。如果沒有這兩個(gè)條件，那便萬事大吉，說不上任何實(shí)際效果了。制度的有效與否，決定于執(zhí)行制度的人之執(zhí)行的力度。故制度的設(shè)置和完善固然重要，還要看執(zhí)行制度的人是否認(rèn)真負(fù)責(zé)并且貫穿始終，否則的話還會(huì)流于官僚主義、形式主義，從而成為掛在墻上自欺欺人的東西。這一類現(xiàn)象，我們在現(xiàn)實(shí)生活中，見得實(shí)在太多了。任何制度的貫徹執(zhí)行，如果不走群眾路線，沒有群眾的直接參與，那就只能成為形式主義的擺設(shè)而已。唐代中期，巡視制度便是如此收場的?！短茣?huì)要·巡察按察巡撫等使》載：

天授二年（公元六九一年），發(fā)十道存撫使。

這個(gè)存撫使，后來又稱巡察使，在萬歲通天元年（公元六九六年）鳳閣舍人李嶠在奏疏中稱：

垂拱二年，諸道巡察使科目，凡四十四件，至于別作格、敕、令訪察者又有三十余條，而巡察使率是三月之后出都，十一月終奏事，時(shí)限迫促，簿書委積，晝夜奔逐，以趕限期。而每道所察文武官，多至二千余人，少尚一千已下，皆須品量才行，褒貶得失。欲令曲盡行能，皆所不暇。此非敢惰于職而慢于官也，實(shí)才有限而力不及耳。

這些話說明巡察使自京師派出，時(shí)間從三月到十一月，共八、九個(gè)月，還有路途上的時(shí)間，考察的內(nèi)容也不僅是漢武帝時(shí)的六條問事了，要考察的科目那么多，被考察的官員多達(dá)二千多，那么他很難做到真正的實(shí)地調(diào)查研究，只能根據(jù)當(dāng)?shù)氐牟緯膩砜疾炝恕Ｄ蔷筒豢赡軓陌傩罩衼?，也根本做不到?xì)致正確地考核地方官員的實(shí)際政績及他們在百姓中真正的口碑。那么這樣的考察只能變成等因奉此的例行公事了。另一方面，道的地域比漢的州還大，相當(dāng)于我們兩個(gè)中等省。巡察使在九個(gè)月時(shí)間內(nèi)，要跑也跑不過來?？磥硭麄儾]有固定的辦公機(jī)構(gòu)，而到時(shí)間又必須回京交差了。下一次也不一定讓他出來，即使出來也不一定在同一個(gè)區(qū)域。盡管此后歷年派遣十道按察使的記載不斷，但實(shí)際效果很有限了。后來改成兩年一替，“以廉按州部”，把時(shí)間延長了，區(qū)域相對固定了，而最終處置官吏的權(quán)力仍在中央政府。盡管如此，它仍很難避免流于形式。而一旦把監(jiān)察、行政、兵權(quán)合在一起，形勢也就變了，勢必是尾大不掉。開元、天寶以來的節(jié)度使制度便成為藩邦割據(jù)和安史之亂的前奏了。這也是巡視制度本身的不歸之路。

講一下漢唐關(guān)于巡視制度的前車之鑒，也許對今天的中央巡視制度怎樣處置好應(yīng)然與實(shí)然的矛盾是有益的。過去中央文件下達(dá)到地方省、市二級黨政部門后，真正能有效貫徹執(zhí)行的比例并不高，不知道有沒有一半以上。至于中央部委下達(dá)的文件，能落實(shí)貫徹的比例就更低了。還有各地在貫徹中央方針政策時(shí)，搞形式主義，陽奉陰違的亦屢見不鮮。“上有政策，下有對策”還是一種慣性思維。當(dāng)然，各地實(shí)際情況亦各不相同，各種政策方針的貫徹執(zhí)行，是需要我們的中央和地方共同長期不斷努力才能達(dá)到的目標(biāo)。唯其如此，才能真正做到全國一盤棋，全國人民團(tuán)結(jié)一致，為共同的目標(biāo)奮斗不息。從積極方面考慮，還必須從實(shí)際出發(fā)，如何從實(shí)然達(dá)到應(yīng)有的境界。換一句話說，是如何從各地實(shí)際狀況出發(fā)，認(rèn)真處理好中央作為地方之“四方來效”的正確而有效的相互關(guān)系。